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行業(yè)規(guī)范
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行業(yè)規(guī)范
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| 新規(guī)促“二政府”與行政脫鉤 |
| 來源：來自本站 日期：2017/3/22 瀏覽量：799 |
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近悉，中華全國律師協(xié)會（下稱全國律協(xié)）、中國注冊會計師協(xié)會（下稱中注協(xié)）或將于近兩年內(nèi)與部委脫鉤，失去行政職權和財政支持。而現(xiàn)在，它們還分別是司法部、財政部直屬的事業(yè)單位。
專家估計，以全國律協(xié)、中注協(xié)為代表的行業(yè)協(xié)會商會在中國逾10萬家，其中全國性組織800余家。由于歷史原因，目前中國的行業(yè)協(xié)會商會出現(xiàn)于改革開放后，并于創(chuàng)立伊始即與政府關系緊密，素有“二政府”、“紅頂中介”之稱。
十余年間，在轉變政府職能的改革背景下，行業(yè)協(xié)會商會與行政脫鉤屢次出現(xiàn)在政府文件中。近日，國家發(fā)改委、民政部等十部門聯(lián)合印發(fā)《行業(yè)協(xié)會商會綜合監(jiān)管辦法（試行）》（下稱《辦法》），專家稱，這是“力度最大”的一次。中萬行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展促進中心劉有千表示，與以往不同，《辦法》提出了行業(yè)協(xié)會商會與行政脫鉤后該如何管理的具體細則，讓脫鉤可以真正落地。
《辦法》對行業(yè)協(xié)會商會的治理機制、財務、業(yè)務監(jiān)管等方面做出規(guī)范，并強調不得“亂收費”，如強制入會并以此為目的收取會費（法律法規(guī)有規(guī)定的除外）；利用政府名義或政府委托事項為由擅自設立收費項目、提高收費標準；強制會員付費參加各類會議、培訓、展覽、評比、達標、表彰活動及出國考察等等。
《辦法》主要基于一年前中央發(fā)布的一份脫鉤方案。2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合下發(fā)《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤總體方案》（下稱《總體方案》）。劉有千稱，“這次是中央定的大盤子，專門成立領導小組，發(fā)改委牽頭、十幾個部委參與”，是“這么多年力度最大的”。
已有292家全國性行業(yè)協(xié)會商會參與試點
除少數(shù)還有待另行批準的特殊組織，此次脫鉤面向全國各行各業(yè)各級所有行業(yè)協(xié)會商會。
《總體方案》稱，脫鉤的主體是各級行政機關與其主辦、主管、聯(lián)系、掛靠的行業(yè)協(xié)會商會。
脫鉤改革的重點是“取消行政機關（包括下屬單位）與行業(yè)協(xié)會商會的主辦、主管、聯(lián)系和掛靠關系”，實現(xiàn)“行業(yè)協(xié)會商會依法直接登記和獨立運行”�！犊傮w方案》要求，行業(yè)協(xié)會商會在機構、職能、財務、人事上均需和行政機關脫鉤。例如，“自2018年起，取消全國性行業(yè)協(xié)會商會的財政直接撥款”；“行政機關不得推薦、安排在職和退（離）休公務員到行業(yè)協(xié)會商會任職兼職”；“領導干部退（離）休后三年內(nèi)一般不得到行業(yè)協(xié)會商會兼職”。
《總體方案》給出了具體時間表。據(jù)此，2015年下半年，第一批試點開展，共有148個全國性行業(yè)協(xié)會商會參與試點，包括中國價格協(xié)會、中國大學出版社協(xié)會、中國女醫(yī)師協(xié)會、中國甜菊協(xié)會等。劉有千稱，這批脫鉤業(yè)已完成，省市級別的脫鉤同時進行，但數(shù)量難以統(tǒng)計。對于為何律協(xié)、注協(xié)、醫(yī)師協(xié)會等未在此列，劉有千稱，第一批改革的主要是自愿進行或市場化程度較高的行業(yè)協(xié)會商會，其他的或將分批完成。
2016年6月公布第二批試點共144個全國性行業(yè)協(xié)會商會。依據(jù)方案，2017年將在更大范圍試點，并通過試點完善相應的體制機制后全面推開。劉有千稱，依據(jù)原來的計劃是在2017年底前完成脫鉤，但目前來看將推遲一些。
此外，《總體方案》稱，“個別承擔特殊職能的全國性行業(yè)協(xié)會商會 ”需另行制定改革辦法。備受關注的全國性行業(yè)協(xié)會如全國律協(xié)、中注協(xié)是否屬于此列，可以“逃過”脫鉤，尚屬未知。截至目前，中華全國律師協(xié)會、中國注冊會計師協(xié)會還分別是司法部、財政部直屬的事業(yè)單位。
為何脫鉤？
清華大學公共管理學院副院長王名認為，“二政府”已是體制上比較滯后的問題，到了非改不可的時候。
劉有千表示，中國的行業(yè)協(xié)會商會從上世紀八十年代末不足1000個發(fā)展到如今，估計已逾10萬個（其中全國性行業(yè)協(xié)會商會800多個）。
在過去很長一段時間，行業(yè)協(xié)會商會與政府之間的關系一直沒有理清楚，行業(yè)協(xié)會商會被定位為政府的助手。受計劃經(jīng)濟體制影響，行業(yè)協(xié)會商會長期由政府主辦，甚至由政府機構轉變而來，有些應當有政府部門履行的職責卻被交給了行業(yè)協(xié)會商會�！翱陀^上（行業(yè)協(xié)會商會）也主要是行政機關離退休人員在做工作”，劉有千稱。
王名稱，尤其是一些全國性的行業(yè)協(xié)會商會承擔政府職能，行使著公權力，資金、人、場地都沒有和政府分開。王名表示，很難掌握政府對其的支持的規(guī)模和力度，一般直接通過部門來支持，包括提供現(xiàn)金、編制、政策、壟斷特權、辦公樓等。
一些行業(yè)協(xié)會商會游走在政府和市場之間�！坝袝r比政府管得還多，有時比市場還牟利”，王名說。
中國社會福利基金會理事長戚學森表示，行業(yè)協(xié)會商會普遍存在尋租問題，利用手中的權力去干擾企業(yè)活動�！耙栏皆谡磉�，避免不了借政府名義做事”劉有千稱，行業(yè)協(xié)會商會的發(fā)展迅速導致出現(xiàn)監(jiān)管的真空地帶，“比較混亂”，例如亂收費、亂評比等現(xiàn)象頻生。
以飽受詬病的律師協(xié)會為例。一位不愿透露姓名的律師表示，地方上的律師協(xié)會工作人員多是從地方司法局領工資，實際上承擔一部分對律師的管控職能。
每年每位中國律師及其所在的事務所都要經(jīng)過當?shù)厮痉ň值哪甓瓤己�，與年檢“綁定”的則是向當?shù)芈蓭焻f(xié)會強制性繳納的會費。律師協(xié)會實行強制入會。律師們每年交了會費，卻難以得到律協(xié)的服務，反受其制約。
專家普遍認為，行業(yè)協(xié)會商會與行政機關“脫鉤”，才能夠真正發(fā)揮其市場主體的作用，實現(xiàn)社會組織的法人治理，讓政府、企業(yè)、社會組織各歸其位。
脫鉤為何困難？
“脫鉤已提了十多年了”，王名說。例如，2013年3月發(fā)布的《國務院機構改革和職能轉變方案》曾提出，逐步推進行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤，并提出時間表，計劃2015年脫鉤工作基本完成。但事實上進展緩慢。
王名稱，阻力在于觸動了相關方的利益。中國智力殘疾人及親友協(xié)會主席張寶林認為，“脫鉤”對部分掌有權力的組織、國企下的協(xié)會、商會的影響較大，“許多官員退休后，甚至還沒有退休之前就進入這些協(xié)會，拿雙份工資，享受很高的待遇”。另一方面，依附于行政也是相關行業(yè)協(xié)會商會權力和資金的來源。
2002年，財政部曾發(fā)文決定收回委托注協(xié)承擔的所有行業(yè)監(jiān)管的職能，包括批所、備案、檢查、處罰、復議等系列“權力”。這一文件曾招致各地注協(xié)的強烈反對。當時，包括安徽、湖北、重慶、深圳在內(nèi)的21個省份的注協(xié)聯(lián)合向國務院、財政部提出異議。但最終，有關國務院領導批示稱，高層支持財政部做法，注協(xié)“失權”成為事實。
王名表示，將在明年兩會期間提交關于推動行業(yè)協(xié)會商會立法的提案。他認為，行業(yè)協(xié)會商會與行政脫鉤這一改革不能只靠中央文件。中國還沒有這方面法律框架，需要立法明確其地位。
脫鉤后，應對行業(yè)協(xié)會商會作出進一步區(qū)分。一部分轉向對市場、企業(yè)負責。另一部分承擔公共職能的，應特殊立法去規(guī)范，促其有效發(fā)揮作用。例如總商會，工經(jīng)聯(lián)等。在發(fā)達國家，如德國，各級工商會均是公法人。
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